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Transparency International vient de publier son classement 2020 de lutte contre la corruption dans le monde : l’occasion de faire le point. Quels sont les pays influents ? Quels sont les acteurs (ONU, GRECO, Autorités anti-corruption (AAC) ? Quels résultats ? Quelles tendances ? État des lieux.

Dans un monde globalisé, les politiques nationales de lutte contre la corruption sont insuffisantes. L’action contre la corruption doit nécessairement être menée à un niveau international. Se posent alors des défis culturels, politiques, opérationnels.

Comment les institutions internationales, mais aussi les autorités nationales peuvent-elles coopérer ? Quels en sont les résultats ? Les entreprises et sociétés internationales peuvent-elles devenir les nouveaux acteurs de cette lutte mondiale contre la corruption ?

 

quelle définition de la lutte contre la corruption internationale ?

A la différence de la corruption nationale qui ne concerne que des agents d’un même pays, la corruption internationale implique un acte de corruption entre des personnes physiques ou morales relevant de pays différents.

Il faut aussi distinguer la lutte contre les opérations de corruption internationale et la lutte internationale contre la corruption qui vise une coopération entre les autorités nationales pour lutter contre la corruption quelle que soit son origine.

Qu’il s’agisse de lutter contre la corruption internationale elle-même ou de coopération entre Etats dans la lutte contre la corruption, l’exercice suppose d’abord une définition similaire de la corruption. Or cette notion diffère selon les pays et les cultures.

Le rôle des instances internationales est ici capital pour établir une définition commune de la corruption internationale et acceptée par l’ensemble des pays membres.

Les pays incriminant la corruption internationale sont alors ceux ayant signé une des conventions internationales anti-corruption (OCDE, ONU…) dans lesquelles la notion de corruption est définie.

Au niveau européen, la notion de corruption est définie dans l’article 2 de la Convention civile sur la corruption du Conseil de l’Europe :
« Aux fins de la présente Convention, on entend par « corruption » le fait de solliciter, d’offrir, de donner ou d’accepter, directement ou indirectement, une commission illicite, ou un autre avantage indu qui affecte l’exercice normal d’une fonction ou le comportement requis du bénéficiaire de la commission illicite, ou de l’avantage indu ou de la promesse d’un tel avantage indu. »

Les organisations non gouvernementales, telles que Transparency International, ont aussi un rôle important dans l’élaboration d’une définition internationale de la corruption en aidant à la transcrire au niveau de chaque pays.

Pour autant, la notion de corruption ne revêt pas toujours le même contour.

Les principes de corruption active ou passive, souvent distinguées au niveau national, sont repris par des structures internationales comme le Conseil de l’Europe dans sa convention pénale sur la corruption ou des organisations tel que Transparency International.

D’autres institutions comme l’OCDE dans sa convention de 1997 ne reprennent pas nécessairement cette distinction.

Source : Transparency International France

La lutte contre la corruption à un niveau international, bien que menée depuis de nombreuses années, reste difficile à harmoniser. Elle dépend des stratégies nationales et des possibilités de coopération.

la lutte contre la corruption dans le monde : des stratégies avant tout nationales

Les initiatives de lutte contre la corruption émanent historiquement de politiques nationales, menées par des pays précurseurs et toujours les plus influents, notamment les Etats-Unis. Où en est-on dans ces pays et dans les autres régions du monde ?

Existe-t-il une coopération entre les autorités nationales anti-corruption ?

tour d’horizon des politiques nationales de lutte contre la corruption

L’influence des Etats précurseurs de la lutte contre la corruption, Etats-Unis en tête, reste marquée mais les pays d’Europe dont la France intensifient leur politique. La Chine a initié le mouvement beaucoup plus récemment dans le cadre politique qui est le sien.

La lutte contre la corruption dans les pays précurseurs : les États-Unis et le Royaume-Uni

Les Etats-Unis et le Royaume-Uni sont historiquement les Etats précurseurs dans la lutte contre la corruption, à l’origine en réaction à de retentissants scandales.

Le premier concerne l’entreprise de défense américaine Lockheed et amène les États-Unis à mettre en place leur législation nationale de lutte contre la corruption : le « Foreign Corrupt Practice Act » de 1977 (FCPA Act).

Il faut comprendre que les actes de corruption mis en cause n’étaient pas jusqu’ici illégaux. L’enquête de la SEC (« Securities and Exchange Commission ») qui les a mis en évidence ne pouvaient pas pour autant les sanctionner.

C’est la loi dite FCPA qui criminalise la pratique sur la base de la corruption. Cette loi, modifiée en 1988 puis en 1998, est devenue depuis, par-delà son objet de lutte contre la corruption, une véritable arme de guerre économique pour les Etats-Unis.

Du fait de leur application extraterritoriale et de leur interprétation très extensives par les autorités américaines, les lois anti-corruption américaines s’imposent aujourd’hui à l’ensemble des banquiers de la planète ou presque.

De la même manière, le scandale retentissant lié à l’entreprise aéronautique BAe Systems est à l’origine de l’instauration de la législation de lutte contre la corruption au Royaume-Uni. Sous l’impulsion de l’OCDE, le Royaume-Uni adopte une législation dédiée, le « UK Bribery Act » en 2010 (UKBA). Le UKBA ne s’envisage qu’à l’égard de sociétés britanniques impliquées dans des versements illicites en faveur d’officiels étrangers mais aussi à l’encontre de sociétés qui conduisent des affaires au Royaume-Uni.

Cette législation entend donc réguler la corruption nationale et se situe en cela dans la droite ligne des engagements internationaux issus de la CNUCC Convention des Nations-Unies contre la Corruption), que nous allons aborder un peu plus loin.

La lutte contre la corruption en Europe et en France

Point sur l’Europe

En moyenne, les pays d’Europe font partie des meilleurs « élèves » du classement mondial de lutte contre la corruption élaboré annuellement par Transparency International, bien que leur situation reste disparate.

Ce classement retient des critères de corruption propre au secteur public.

En 2020, le Danemark occupe le premier rang des pays les moins corrompus. La Finlande et la Suède sont 3ème ex aequo, l’Allemagne, la Belgique, la France, l’Espagne et l’Italie se situent respectivement 9ème, 15ème, 23ème, 32ème et 52ème places de ce classement sur 180 pays.

Il n’en demeure pas moins que des progrès restent à faire. L’Allemagne a ainsi été pointée du doigt dernièrement par le Conseil de l’Europe concernant un manque de transparence sur les risques de conflits d’intérêt publics.

Il en est de même pour la France qui après avoir reculé de deux places dans le classement Transparency International en 2019 se maintient cette année à la 23ème place et à laquelle le GRECO (Groupe d’États contre la corruption du Conseil de l’Europe) demande d’intensifier ses efforts de lutte contre la corruption.

Point sur la France

En France, la corruption est définie par le Code pénal qui définit de manière détaillée les actes concernés dans la sphère publique mais aussi dans le secteur privé.

Transparency International France résume ainsi les peines encourues :

Source : Transparency International France

Dans le secteur privé et plus particulièrement bancaire, il s’agit du seul corpus de règles de conformité, avec la lutte anti-blanchiment et le financement du terrorisme, qui prévoit des sanctions aussi importantes.

Le Code pénal intègre également les engagements internationaux de la France issus de la Convention des Nations Unis.

C’est encore en réaction à un scandale, « l’affaire Cahuzac », qu’est créée en 2014 la « Haute Autorité pour la Transparence de la Vie Publique » (HATVP) et promulguée en 2016 la loi dite « Sapin 2 ».

Par cette loi, la France rejoint les États les plus actifs internationalement en matière de lutte contre la corruption, sans toutefois égaler la puissance de la législation américaine.

Malgré ces nettes avancées en France, le rapport 2020 du GRECO (relatif au 5è cycle d’évaluation sur les gouvernements centraux et les services répressifs) signale des manques de transparence sur les relations entre les responsables publics et les groupes d’intérêt.

La dynamique de lutte contre la corruption enclenchée depuis 2014 semble ralentir en ce qui concerne la sphère publique.

La thématique de la lutte contre la corruption reste une priorité de la conformité en 2021.

Qu’en est-il de la lutte contre la corruption en Chine ?

Depuis plusieurs décennies, la Chine connaît une formidable croissance économique mais parallèlement une très forte montée de la corruption, menaçant de déstabiliser le pouvoir en place.

A partir de 2013, dès son accès à la présidence, Xi Jinping fait de la lutte contre la corruption une priorité absolue. Ces opérations « mains propres » touchent tous les niveaux du pouvoir.

Cette initiative, avant tout politique, se poursuit jusqu’à la création en 2018 d’une Commission nationale de supervision chargée de la lutte contre la corruption. Cette commission, de rang exécutif supérieur à celui du Parquet et du Tribunal Suprême, peut mener une enquête sur toute personne relevant du secteur public et dispose de sanction de détention.

cartographie des politiques de lutte contre la corruption dans le monde

En 2019, le GRECO (Groupe d’Etats contre la corruption), l’OCDE, le réseau NCPA (Network of Corruption Prevention Authorities) et l’AFA (Agence Française Anticorruption) établissent la première cartographie de la lutte contre la corruption dans le monde, basée sur une enquête relativement représentative, couvrant 114 pays sur les 197 Etats du monde.

Outre les Etats-Unis, le Royaume-Uni, les pays de l’Europe occidentale sont fortement représentés avec 41 pays participants.

Cette enquête est menée auprès des autorités anti-corruption (AAC) en tant que point de contact principal pour chaque pays, les AAC étant en outre en charge de favoriser la transposition des normes et standards internationaux au plan national.

Même si les règlementations internationales telles la CNUCC (Convention des Nations-Unies contre la Corruption) ne précisent pas à leurs pays membres si l’action contre la corruption doit être confiée à un seul organisme ou plusieurs, on constate que dans la plupart des pays, une seule autorité est en charge de la lutte contre la corruption.

Le modèle des AAC, particulièrement répandu en Europe et Europe du sud, revêt des réalités différentes selon les pays mais on note des tendances communes :

  • La majorité (52%) des instances nationales de lutte contre la corruption conçoivent les stratégies nationales de lutte contre la corruption et les mettent en œuvre.
  • Les AAC ont pour une grande part (63 %) un vrai pouvoir d’enquêtes et peuvent engager des poursuites pénales contre les personnes physiques et morales.
  • Néanmoins, seuls 48 % des AAC disposent de pouvoir propres de sanctions et ces dernières sont principalement administratives.

L’outil le plus utilisé par les ACC est le code de conduite, dans plus de trois quarts des pays.

La cartographie des risques est moins répandue (56 %). La difficulté est alors que l’élaboration des codes de conduite ne puisse se baser sur une identification correcte des risques de corruption.

Enfin, les déclarations de patrimoine et d’intérêts sont un outil nettement moins développé parmi les AAC (39 %).

Or il s’agit d’un outil d’importance, promu par l’article 8 de la CNUCC et œuvrant à accroître la confiance des citoyens dans leurs dirigeants et la démocratie.

Dans leur ensemble, les actions mondiales de lutte contre la corruption concernent avant tout le domaine public, très peu le secteur privé.

A l’heure où l’économie et les relations financières sont internationales et globalisées, les AAC ont une attente très forte de coopération transnationale, afin de partager leurs informations, échanger leurs bonnes pratiques, participer à l’élaboration de normes au niveau mondial.
Le rôle des instances internationales de lutte contre la corruption est également essentiel.

vers une véritable coopération internationale de lutte contre la corruption

Dans la lutte contre la corruption mondiale, les instances internationales ont une place essentielle, qu’elles aient un pouvoir règlementaire auprès de leurs membres ou un rôle de sensibilisation et d’influence.

Leur intervention reste néanmoins limitée tant qu’il n’existe pas une instance internationale disposant elle-même d’un pouvoir judiciaire et de sanction.

les instances internationales de lutte contre la corruption

Parmi les acteurs de la lutte contre la corruption mondiale, il faut distinguer les instances internationales visant à réglementer leurs pays membres et les organisations dont le but est de sensibiliser et d’accroître les coopérations transnationales.

UNODC, OCDE, Conseil de l’Europe : le pouvoir des institutions de lutte contre la corruption internationale

L’ONU, l’OCDE et les instances « régionales » telles le Conseil de l’Europe sont les principales institutions internationales règlementaires de lutte contre la corruption.

L’ONU : l’UNODC et la convention CNUCC

L’ONU joue un rôle essentiel dans le domaine de la lutte contre la corruption par l’intermédiaire de l’UNODC – « United Nations Office on Drugs and Crime » et particulièrement depuis l’entrée en vigueur en 2005 de la Convention mondiale contre la corruption (CNUCC ou UNCAC en anglais).

La CNUCC est l’un des tous premiers instruments internationaux juridiquement contraignant de lutte contre la corruption.

Elle émane d’une volonté forte des Etats membres de coordonner et d’unifier la lutte contre la corruption.

Menée au seul niveau national, la lutte contre la corruption instaure en effet une concurrence entre pays ou en devient le jeu.

Un Etat ne peut donc agir seul et la coopération et le consensus international constitue une avancée significative dans la lutte contre la corruption et sa mise en œuvre.

La CNUCC impose des standards internationaux aux Etats signataires qui se doivent de les transposer dans leurs droits nationaux respectifs.

Elle définit ainsi les principes nécessaires à l’élaboration des codes de conduite ou à la cartographie des risques, considérée par l’UNODC en 2013 comme indispensable à la lutte contre la corruption.

Dans ses lignes directrices, l’UNODC invite à des évaluations périodiques des stratégies, des dispositifs et des outils de mesure nécessaires à la lutte contre la corruption.

Il est à noter que la CNUCC est une des rares conventions internationales à insister sur l’importance de la prise en compte du secteur privé dans la lutte contre la corruption (article 12 de la CNUCC).

Une coalisation s’est construite autour de la CNUCC sous l’appellation UNCAC Coalition et publie en partenariat avec d’autres acteurs d’importance tels que Transparency International, un guide visant à sensibiliser le secteur privé à la problématique de la corruption et proposant des outils à mettre en place.

L’ONU est également à l’initiative de la journée internationale de lutte contre la corruption, organisée pour la première fois en 2008.

L’OCDE

L’OCDE intervient dans la lutte contre la corruption internationale depuis 1999, date de l’entrée en vigueur de la « Convention sur la lutte contre la corruption d’agents publics étrangers ».

L’objectif est de combattre la corruption dans les transactions commerciales internationales et, tout comme dans le cadre de l’ONU, d’éviter des distorsions de concurrence entre pays.

L’OCDE s’adresse également au secteur privé en établissant dans ses principes directeurs émis en 2000 un code de conduite complet et approuvé par ses pays membres à destination des gouvernements et entreprises multinationales.

Le Conseil de l’Europe et les instances internationales « régionales »

Le Conseil de l’Europe intervient activement dans la lutte contre la corruption internationale depuis l’adoption des 20 principes directeurs pour la lutte contre la corruption et la création en 1999 du GRECO (Groupe d’États contre la corruption), réunissant 49 Etats européens.

Le Conseil de l’Europe agit sur la base de 3 règlementations essentielles :

  • La Convention pénale sur la corruption adoptée en 2002. Outre l’extension des principes de la convention de l’OCDE de 1997 à la corruption active et passive et au trafic d’influence, cette convention permet de définir les actes relevant d’infractions pénales de corruption et qui doivent être sanctionnés comme tels par les Etats membre dans leur droit national.
  • La Convention civile sur la corruption entrée en vigueur en 2003. Premier texte international abordant les aspects civils de la corruption, il vise à permettre aux victimes d’acte de corruption d’obtenir réparation des dommages subis et d’incriminer le(s) responsable(s).
  • Enfin, dans sa décision cadre de 2002, le Conseil de l’Europe érige en infraction pénale la corruption active et passive commise par des personnes physiques ou morales relevant du secteur privé.

Le Conseil de l’Europe agit également en collaboration avec les autorités anti-corruption nationales au sein du réseau EPAC (European Partner against Corruption) / EACN (European contact-point network against corruption), regroupant plus de 60 Etats membres.

D’autres régions du monde se sont dotées de réglementations internationales de lutte contre la corruption, parmi lesquels la Convention interaméricaine contre la corruption, la Convention de l’Union Africaine sur la prévention et la lutte contre la corruption ou encore la Convention arabe de lutte contre la corruption.

Même si les institutions internationales de lutte contre la corruption sont depuis longtemps organisées et intensifient leurs actions, leurs prérogatives restent limitées à un pouvoir d’influence et d’uniformisation des droits nationaux des Etats membres.

Elles ne disposent pas d’un pouvoir judiciaire et de sanction internationale, même si certains appellent de leurs vœux la création d’une cour anti-corruption internationale, ou demandent à étendre les compétences de la Cour pénale internationale à la lutte contre la corruption.

Le même besoin se constate au niveau européen. Le think-tank le « Club des juristes » propose ainsi parmi les préconisations de son rapport « Pour un droit européen de la Compliance » de novembre 2020, d’étendre les compétences du futur parquet européen, ayant pour objet la protection des intérêts financiers de l’UE, à la lutte contre la corruption transnationale.

Le rôle des organismes de coopération internationale

Les organisations de coopération internationale, Transparency International en tête, mais aussi des acteurs internationaux tels le réseau NCPA, le GAFI… ont une mission importante d’information et de sensibilisation à la lutte contre la corruption dans le monde.

Transparency International

Organisation non gouvernementale, fondée en Allemagne en 1993 par un ancien directeur de la Banque Mondiale pour l’Afrique et l’Amérique latine, Transparency International a pour but de lutter contre la corruption dans le monde.

Elle est maintenant présente dans une centaine de pays et ses publications et rapports font référence internationalement.

Les enquêtes, rapports et Indices de Perception de la Corruption (IPC – CPI en anglais)

L’IPC (Indice de Perception de la Corruption) publié annuellement par Transparency International est un outil suivi de sensibilisation à la lutte contre la corruption.

Il permet à Transparency International d’établir le classement d’environ 180 pays en matière de corruption publique.

Étant donné la difficulté à collecter les informations de terrain, ce classement est basé sur un « indice d’indices », établi par l’agrégation de l’évaluation de plusieurs agences de notation internationales, afin d’attribuer un score à chacun des pays.

L’IPC fait référence mondialement pour nombre d’acteurs de la vie publique et économique et est souvent repris comme éléments objectifs d’évaluation du risque pays.

Infographie globale de l’IPC 2020 :

Dans le cadre de l’édition publiée le 28 janvier 2021 (IPC 2020), l’ONG fait remarquer que le score de près de la moitié des pays évalués n’évolue quasiment plus depuis une décennie ce qui démontre l’arrêt des efforts des gouvernements pour s’attaquer aux causes profondes de la corruption.

Dans cette action internationale, on peut citer également le rôle du NCPA, réseau des autorités de prévention de la lutte contre la corruption, et sa participation à la création en 2019 d’un guide technique pour l’élaboration des codes de conduite.

Des instances sectorielles telles que le GAFI (Groupe d’Actions Financières), l’ITIE (Initiative pour la Transparences des Industries Extractives) jouent dans leur domaine un rôle clé dans la lutte contre la corruption internationale.

Enfin, les autorités anti-corruption nationales, telles l’AFA, déploient des missions à l’international pour coordonner leurs actions.

des résultats en recul

La dernière édition 2020 du rapport « Exporting corruption », autre publication d’importance de Transparency International, fait ressortir un net recul de la lutte contre la corruption dans le commerce international, depuis sa précédente étude de 2018.

Le rapport « Exporting corruption » a pour fonction d’évaluer la mise en œuvre de la Convention OCDE sur la lutte contre la corruption internationale au sein de 47 pays.

Seuls cinq pays, représentant 17 % des exportations mondiales sont jugés comme « actifs » dans la lutte contre la corruption en 2020, en baisse d’un tiers par rapport à 2018.

La plupart des pays sont peu transparents sur leurs statistiques nationales de lutte contre la corruption, les cas relevés, les jugements ou les sanctions.

Enfin d’importants pays exportateurs mondiaux, non-signataires de la convention de l’OCDE (Chine, Hong-Kong, Inde, Singapour …), mènent très peu d’actions pour la lutte contre la corruption internationale.

Infographie « Exporting corruption » rapport 2020 :

une impulsion venant des entreprises elles-mêmes ?

A l’heure où l’information est échangée en direct et l’image de marque un atout commercial précieux, les opérateurs économiques se doivent d’agir contre la corruption, en complément de l’obligation légale qui leur est faite.

La lutte contre la corruption peut suivre en cela le chemin déjà pris par les exigences ESR (Entreprise Socialement Responsable). La sensibilisation du monde économique, financier, citoyen peut devenir telle que les entreprises privées ne puissent plus ignorer la nécessité de lutte contre la corruption.

L’entreprise qui se déclare ouvertement lutter contre la corruption bénéficie d’un avantage commercial certain sur ses concurrents, se prémunie potentiellement contre les demandes occultes et protège par là même ses collaborateurs.

Cette exigence préexiste dans le secteur bancaire pour lequel le développement accru de la lutte anti-blanchiment et le filtrage des flux impliquent nécessairement cette sensibilisation et la formation à la lutte contre la corruption.

 

 

La lutte contre la corruption se doit d’être menée aujourd’hui à un niveau international. Les défis sont nombreux.

La réussite de cette action passe nécessairement par l’intensification des coopérations entre instances internationales et autorités nationales et, si elle devenait possible, par la création d’une véritable instance judiciaire internationale incriminant ces actes.

Mais la sensibilisation de l’opinion publique, la prise de conscience du monde économique et financier peuvent également devenir de puissants leviers de lutte contre la corruption internationale.

Auteurs

Jean-Jacques Bernard  et Anne Brouard

Jean-Jacques Bernard  Expert anti-corruption, éthique et conformité,intervenant formateur à L’ESBanque pour le Cycle Expert Conformité
Anne Brouard est Intervenante-formatrice à l’ESBBanque

 

Sources :

 

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